快遞業是起源于20世紀60年代末的一項新興產業，它以商務文件、小包裹為主要遞送對象，以迅速、安全、高效、門到門、實時核查等為特征，建立了一套與傳統郵政體系不同的運作模式。此后30多年中它迅速發展，目前已成為世界經濟中增長最快的產業。2003年全球快遞業的經營規模到達1300億美元，對世界GDP的貢獻達到640億美元，是電器行業的2倍，造船業的1.5倍。同年全球快遞業的直接從業人員達到了125萬，超過了整個石化行業，而它所支持的就業的總的規模達到了265萬。快遞業迅速發展的一個重要原因是政府通過調整和改革傳統的郵政專營體制，放松行業管制，對非郵政企業開放市場，放寬使用特定資源的限制，不斷改善快遞企業運行的體制和政策環境。
一、建立有利于快遞業發展的體制環境
郵政業在幾乎所有國家曾經都是政府壟斷的行業，傳統的郵政市場，不管在發達國家還是在發展中國家，都是受到政府高度規范和監管的市場。各國快遞業的發展都曾面臨著與傳統郵政體制的關系問題，這種關系的本質是市場創新活動與政府壟斷行業的沖突。多年來各國政府和國際社會為快遞業創造良好的體制環境上做出了很大的努力，這些努力既包括各國政府自主的開放措施，也包括在雙邊、區域，甚至多邊層面上的探索和推進。
（一）自主的開放措施
1、調整和縮小專營范圍，擴大競爭空間
上個世紀60年代末第一家快遞企業誕生之時，整個世界，包括市場經濟體制比較完善的美國，民用航空業和郵政業等主要經濟部門的行政壟斷氛圍還很濃厚，快遞業的發展面臨很大的制約。如何處理新興的快遞業與傳統郵政業的關系，是政府不容回避的問題。由于最初的快遞業發源于美國，美國首先面對這樣一個問題。美國政府通過放寬管制、調整專營權的辦法為快遞業的發展鋪平了道路。
70年代末美國先后在民用航空和郵政專營領域的改革取得突破。1978年美國取消了客運和貨運航線運營和定價方面的限制。1979年經過長期的爭論，美國郵政中止了對特別緊急信件（extremely urgent letters）的專營權，這是美國郵政史上具有重大意義的事件。美國有目前世界上最龐大的公共郵政系統，從其建立的那天起，美國郵政就享有國會賦予它的信件的專營權。雖然這種權利在歷史上曾多次受到削弱，但始終沒有動搖過。隨著時代的變遷，特別是新興快遞服務業的產生，以及現代經濟社會對其服務不斷增長的需要，這種權利迫切需要調整。美國《私人速遞法》是1845年頒布的一部規范美國郵政競爭者行為的法律，它賦予美國郵政限制私人速遞的權利，同時允許它在公眾利益需要的時候，中止使用這種限制的權力。一百多年來這部法律經過若干次修訂，至今仍然有效。60年代末私人快遞業在美國出現的時候，美國郵政即宣布快遞屬于郵政專營范圍，一方面威脅著要起訴那些侵犯專營的私人快遞公司，另一方面于1973年成立了自己的快遞服務企業（Express Mail），以分享利潤豐厚的快遞市場。由于自身無法有效滿足市場快速增長的需要，1979年美國郵政根據《私人速遞法》中止了對特別緊急的信件的專營權，允許私營快遞服務商提供“次日達”
（Overnight Delivery）的信件寄遞服務，條件是這些信函的郵資不得低于3美元或兩倍于一類郵件首重資費，以兩者中較高的為準。1986年美國郵政在舉行公開聽政和公眾評議后，中止了國際郵件的專營權，私人速遞服務商從此獲得了經營國際速遞業務的合法權利。
2、引入資費標準，開放增值服務市場
進入20世紀80年代，其他發達國家也面臨著快遞業發展空間的問題。澳大利亞、新西蘭、英國等通過在郵政專營中引入和執行重量、資費兩個標準的辦法處理這個問題。1983年以前澳大利亞的郵政專營范圍只有重量限制（當時是500克以下的信函），1983年增加了10倍于標準郵資的資費限制。1987年新的郵政法頒布之前，新西蘭的郵政專營范圍是重量低于16盎司的信函（約450克），沒有資費限制。1987年頒布的新的郵政法規定專營范圍由兩個標準界定，重量在500克以下，資費在1.75新元以下。1981年英國在原有重量限制基礎上（350克）又引入了1英鎊的郵資作為郵政專營的范圍（相當于一類標準信件首重資費的4倍）。在設置專營的標準中引入價格標準，目的就是開放郵件寄遞的增值服務。快遞所提供的上門取件、限時遞送、可追蹤核查、送達簽收等都是與傳統郵政提供的寄遞服務不同的增值服務。這也就是為什么目前大多數國家的郵政專營范圍都設有重量和資費兩個標準的原因。
3、實行政企分開的郵政體制，建立獨立的監管部門
傳統的郵政部門在政企合一的體制下，既是規范市場的政府主管部門，又是市場競爭的主體。這種雙重角色使郵政部門在做出有關行業的決策時，具有從部門利益出發不能公正地對待市場其他主體的傾向，導致市場缺乏公平競爭的環境，成為影響快遞業發展的一個重大的體制因素。因此對于快遞企業來說，改革郵政政企合一的體制是塑造公平競爭的市場環境必不可少的內容。在這方面各國郵政推進的很快，據萬國郵聯的不完全統計，全世界郵政進行企業化改革的已占190個成員的70%以上。
郵政企業實行公司化后，建立獨立監管部門的必要性變得更加突出。首先，郵政企業從傳統郵政向商業化和履行普遍服務相結合的機制轉變，使郵政企業有了自己的商業利益的追求，但處理不好，這種追求就可能以削弱普遍服務的質量為代價；其次，郵政企業向商業化方向轉變，積極謀求進入某些新的高成長領域，這些領域往往是競爭性領域。由于其龐大的網絡資源以及與政府部門之間傳統的聯系，郵政企業進入這些領域后通常會成為這些領域中一個有影響力，甚至在某些情形下是占主導地位的競爭者。如何保證郵政企業不濫用自己的這種地位，對市場競爭施加不公正的影響，是其他市場主體非常關注的問題。第三，郵政企業實行公司化后，其他市場主體的競爭行為是否符合規范，比如郵政專營是否得到遵守等也成為保障市場開放秩序的一個重要問題。
因此建立獨立的監管機構是一些國家在推進郵政管理體制改革和開放郵政市場進程中一項重要措施。較早進行郵政市場化改革的國家：澳大利亞、新西蘭、奧地利、丹麥、德國、芬蘭、瑞典、愛爾蘭、意大利、盧森堡、西班牙、葡萄牙、英國等都建立了獨立的市場監管機構。建立獨立的監管部門是保障市場公平競爭環境的機制保障。為了避免監管機構在監管過程中由于信息壟斷、權利過于集中導致的監管不當、設租尋租行為，萬國郵聯對獨立的監管者提出以下標準：（1）決策時監管者只遵從具體的郵政的標準和有關競爭的法律；（2）監管者的決策不受政治的影響；（3）在做出監管決策時，監管者不接受其他方的指示；（4）監管者不僅監管公共運營商，而且監管整個服務市場，所有運營商都必須遵守同樣的規則；（5）監管者要以公平、公正、透明的方式做出決策，即決策過程對運營商和客戶保持透明。
（二）雙邊自由貿易協議下的開放措施
目前在雙邊自由貿易協議中專門涉及快遞業開放的并不多，美國與新加坡和智利簽訂的自由貿易協議開創了這方面的先例。
2002年12月和2003年7月美國分別與智利和新加坡簽訂了雙邊自由貿易協議，這兩個協議涉及多項開放服務領域的承諾，其中包含快遞服務業。根據美國貿易委員會的分析，這兩個協議實現了對美國快遞企業來說幾個非常重要的目標。第一，兩個協議都承認快遞業是一個獨特的服務部門，對快遞業做出了寬泛的解釋，并明確有關這類服務的承諾適用所有服務提供商；第二，在這兩個協議中智利和新加坡在市場開放的水平和市場監管的透明度方面所做出的承諾，超過了他們各自在WTO服務貿易談判中所承諾的水平。按照美國與智利達成的協議，雙方將保持簽訂協議前快遞業的市場準入水平，雙方有義務對快遞貨物提供單獨的、快速的清關程序。美國和新加坡達成的協議規定開放快遞部門和其他相關的服務部門，以提高新加坡快遞服務部門的效率和速度。協議還納入了限制國家服務提供商進行交叉補貼的規定。按照這項規定，新加坡郵政部門不得使用從政府專營業務獲得的收入補貼與他人競爭的業務。
（三）區域市場開放措施
歐盟是世界上唯一將郵政市場開放作為區域一體化內容的區域貿易集團。經過三年的醞釀，1997年歐盟決定以漸進的和可控制的方式開放郵政市場，并為此于當年12月15日和2002年6月通過了兩個郵政改革法令法令。這兩個法令要求成員逐步縮小郵政專營范圍，在開放市場的同時保持普遍服務并建立適當的監管環境、建立普遍服務提供商的許可制度。通過實施這兩個法令，歐盟成員的郵政專營范圍已從1999年開始實施的重量低于或等于350克，價格低于或等于標準郵件5倍郵資的信函，降到了2003年開始實施的重量低于或等于100克，價格低于標準郵件3倍郵資的信函。2006年新的專營范圍將進一步縮小到重量低于、等于50克，價格低于、等于標準郵件2.5倍郵資的信函。
在界定郵政專營范圍時，1997年的郵政法令明確規定，快遞以及其他增值型的新型服務，與常規郵政服務完全不同，不是郵政普遍服務的組成部分，沒有理由將其作為普遍服務提供商的專營領域。
除了不斷縮小專營，擴大競爭范圍，歐盟的這兩個指令還做出了如下的規定：（1）對非專營領域實施許可制，許可程序須透明、非歧視、按比例并基于客觀的標準；（2）用戶和普遍服務提供商在透明和非歧視的條件下使用公共郵政網絡；（3）禁止用專營業務收入補貼非專營業務；（4）普遍服務提供商的專營業務和非專營業務分別建立獨立賬戶；（5）建立全國郵政的獨立監管機構，使之從法律上與郵政經營者分開。根據歐盟的法令，這些獨立監管機構的作用是，第一，專注于競爭不足的領域，比如專營領域；第二，界定真正的公共服務及相應的專營范圍，以使郵資的費率能夠支付提供普遍服務的成本；第三，確保限制競爭的行為受到指控，比如：濫用國家的資助，掠奪性的定價行為和交叉補貼。
這些規定對歐盟成員的郵政改革方向具有一定的約束力。歐盟委員會曾經由于德國郵政利用專營業務的收入來補貼非專營業務的包裹業務，對其處以罰款。比利時和法國由于未能按照歐盟開放郵政市場的指令建立獨立的郵政監管部門，歐盟已分別于2001年7月和2002年6月對上述國家提起正式的指控。另外，截止到2004年中，尚有15件針對歐盟成員郵政部門限制競爭的未決案件（見下表）。
針對歐盟成員郵政部門反競爭行為的案件
發起方
經營方
案件的性質
歐盟委員會
比利時郵政
非法國家補助
芬蘭競爭機構
芬蘭郵政
資費不透明
芬蘭競爭機構
芬蘭郵政
歧視性的準入
歐盟委員會
法國郵政
非法國家補助
歐盟委員會
法國郵政
濫用市場主導地位
歐盟委員會
德國郵政
非法國家補助
歐盟委員會
德國郵政
非法國家補助
德國郵政電信機構
德國郵政
濫用市場主導地位
德國郵政電信機構
德國郵政
非法使用通郵地址
德國郵政電信機構
德國郵政
非法打折
德國審計法庭
德國郵世界網
非法財政豁免
歐洲自由貿易聯盟監管機構
冰島郵政
非法國家補助
意大利競爭機構
意大利郵政
濫用市場主導地位
意大利競爭機構
意大利郵政
濫用市場主導地位
荷蘭郵政電信機構
KPN
濫用市場主導地位
資料來源：U.S. International Trade Commission:“Express Delivery Services:
Competitive Conditions Facing U.S.- based Firms in Foreign Markets”
這些重大的改革舉措無意為快遞業的發展提供了更加公平的競爭環境，但如果認為歐盟郵政改革只是擴大了非郵政企業的市場空間，而束縛了郵政部門的話，那就錯了。實際上歐盟郵政改革成功的重要標志，就是傳統的郵政部門煥發出了巨大的活力。通過改革，郵政部門從單一的公共服務提供商，轉變成為包括速遞在內的整個物流市場的參與者和強有力的競爭者。那些在郵政改革走在前面的國家的郵政部門，如德國郵政和荷蘭郵政，通過實施積極的全球化戰略，在國際化經營中取得巨大的成功。其擁有的快遞企業，DHL和TNT與另外兩家美國企業（UPS和FEDEX）一道成為當今全球快遞市場的4強。
二、普遍服務的界定及補償機制的建立是市場進一步開放的決定性因素
目前快遞業提供的服務有部分是基于以實物為承載對象的信息的遞送服務，從這個意義上看快遞業提供的服務與傳統郵政提供的信函的寄遞服務是相似的，盡管前者附加了許多增值服務項目。也正因為如此，郵政的專營范圍直接影響到快遞業競爭的范圍。從各國的情況看，郵政專營范圍的大小取決于多種因素，其中最重要的是維持普遍服務的需要。普遍服務的義務可以概括為，為本國領土上的所有用戶，以可以接受的價格，提供達到規定質量的永久性郵政服務。普遍服務的范圍與一國的國情和郵政服務所具有的社會角色有關。WTO對通訊服務的普遍服務做出過原則的規定，即任何成員均有權定義其所希望維持的普遍服務義務。也就是說多邊貿易組織不限制普遍服務的范圍。歐盟在郵政指令中也只是界定了普遍服務的最低標準，成員有權根據本國的情況選擇適當的范圍。如比利時和奧地利把報紙的寄遞納入了普遍服務中，其他國家則把某些金融服務如養老金的支付納入了普遍服務。另外在許多國家，郵政不僅具有通郵、通商的功能，而且具有通政的功能，這實際上是國家維持一個相對龐大的普遍服務規模的一個理由，特別是那些地域遼闊、經濟發展高度不平衡的國家尤其如此。
盡管各國政府有權決定普遍服務的規模，一個不容回避的問題就是如何支付和補償提供這種服務的成本，特別是當這種成本由于普遍服務規模擴大而擴大的時候。對各國政府來說，在市場逐漸開放競爭的條件下，如何保障普遍服務義務的履行，關系到國民的基本人權和福利的保障，關系到政府的信譽和聲譽，關系到國家的安定；對快遞企業來說，政府通過何種手段保障普遍服務義務的實施，涉及到快遞業的市場準入、快遞業的競爭條件和盈利水平等切身利益。
傳統的補償機制包括設置專營領域、公共財政補貼、減免稅費。設置專營的目的，是通過專營領域內部的交叉補貼，補償普遍服務提供商因提供普遍服務所遭受的虧損。公共財政補貼是政府直接對提供普遍服務的服務商的虧損提供的資金支持；減免稅費是政府向普遍服務提供商提供的稅收方面的優惠以及在使用公共基礎設施繳費方面的優惠。
隨著郵政體制的改革和郵政市場的開放，普遍服務的補償機制也在發生變化。歐盟郵政改革指令中只規定了兩種補償辦法，一種是郵政專營，另一種是建立普遍服務基金。普遍服務基金實際上是對行業內所有服務提供者征收的一種稅收。根據歐盟官方的解釋，只有從事那些需要獲得單獨許可的服務的服務提供商才需要繳納普遍服務基金。根據歐盟的法律，快遞服務不屬于普遍服務領域，因此快遞服務提供商不需要繳納這種基金。但是在有些國家是允許向快遞企業征收普遍服務基金的。
事實證明，不解決開放市場后郵政普遍服務的補償問題，包括補償資金的來源，郵政市場的開放不能順利進行，已經實行的開放還可能無法堅持。2000年5月歐洲委員會提出了一項旨在繼續開放歐盟范圍內郵政業務競爭的提案，建議自2003年1月1日起降低保護的限制，將重量為50克以內的函件作為郵政專營，對快遞和國際函件取消一切競爭限制。歐盟郵政代表歐洲聯盟15個郵政中的10個郵政發表聲明，反對這一提案，使其無法獲得通過。再如英國。2001年英國實現了郵政政企分開，建立了郵政行業監管委員會和郵政用戶理事會。2003年對英國郵政15項質量指標的檢測發現，沒有一項達到要求。為此英國政府采取了一些補救措施，包括重新劃定普遍服務的范圍；規定競爭者不得進入普遍服務規定的特殊投遞服務；建立價格控制機制；英國郵政恢復“皇家郵政”的名稱。通過上述調整，英國加強了普遍服務。到2003年除英、法兩國外，其他歐盟成員的郵政專營范圍已按照歐盟指令縮小至重量低于、等于100克，或價格低于、等于3倍的基礎費率，而英國的專營仍維持在重量低于、等于350克或價格低于、等于0.8英鎊的范圍。
三、發展中國家積極面對快遞業的發展
快遞業起源于發達國家，并首先在發達國家發展起來。對發展中國家來說快遞業基本上是引進的產業，是開放的結果。發展中國家在開放快遞業的過程中實際上面臨兩難的選擇。一方面本國郵政處于向商業化和普遍服務相結合的機制轉變過程中，承擔普遍服務義務與商業化經營的矛盾尚未解決好，應對新技術發展和私營快遞企業競爭的能力弱。發展中國家在市場開放問題上顯得準備不足。國際快遞市場上已經形成高度集中和壟斷的市場結構，市場開放的結果是顯而易見。但另一方面，快遞業已經成為現代經濟中不可或缺的產業，特別是一體化的航空快遞業對外向型經濟的成長有重大的意義，它是促進對外貿易和投資的助推器，能有效地幫助發展中國家提高參與國際分工的能力，更大規模地進入全球供應鏈網絡。因此許多發展中國家都對快遞業的發展持積極的態度，那些實施外向型發展戰略的發展中國家國家尤其如此。
東盟是亞太乃至全球經濟中最有活力的地區之一。東盟在開放快遞業方面走在了其他發展中國家的前面。在東盟10個國家中有6個國家向境外的國際快遞企業開放了第7航權（文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國），越南也部分開放了第5航權；兩個國家（老撾、菲律賓）不設信件郵政專營，兩個國家（馬來西亞、新加坡）制訂了取消郵政專營的時間表；在交叉補貼方面，除新加坡已經在與美國建立自由貿易區協議中承諾禁止對新加坡郵政的競爭性業務實行交叉補貼外，越南已經依法建立了單獨的普遍服務賬戶；菲律賓郵政正在實行私有化，并已決定出售郵政的快遞業務，招標工作已經展開；馬來西亞禁止任何反競爭的行為，將快遞業視為為單獨的業務部門。4個國家已經實行24小時清關（文萊、印度尼西亞、菲律賓、新加坡）作業，4個國家實現了有條件（加班付費）的24小時清關（柬埔寨、老撾、泰國、越南）。
由于對物流和快遞企業實行開放天空和開放市場的政策，東盟受益非淺。新加坡國際機場通達77條航線（其中19條貨運線），與178個城市連接，每周飛行3852個航班。這樣一個龐大的網絡支持著世界各地3000多家物流企業的運做，使新加坡成為該地區物流業的神經中樞。美國聯邦快遞和聯合包裹公司在菲律賓蘇比克灣和克拉克空軍基地建立的亞太航空樞紐給菲律賓帶來了客觀的收益。1993年至1998年蘇比克灣的就業從7000人增加到40，000人，投資從4.36億增加到24億。1995年至2000年，有150家企業，主要是高技術企業落戶機場附近的工業園區，出口額從2400萬美元增加到10億美元。克拉克經濟特區目前聚集了400多家本地和外國投資企業。
結束語：
快遞業是世界經濟中重要的組成部分，也是增長最快的經濟部門。隨著互聯網和電子商務的發展，不論個人或機構對快遞業的需求正在急劇擴大；同時為了滿足工商客戶“一站式采購”的需要，快遞業提供的服務正從商務文件和小包裹的遞送，向物流和供應鏈管理方向延伸。
快遞業的發展依賴于適當的政策和法律環境。從今天看，凡是在世界快遞市場居于領先地位的國家，要麼是在郵政體制改革走在前面的國家，如德國、荷蘭；要麼是多年前就開放了國內快遞市場的國家，如美國。
中國正在迅速地融入世界經濟，并成為其中最有活力的部分。1979年中國啟動改革開放進程始，中國就對外資開放了中國的國際快遞業，并借助外資快遞業將本地工商業與區域市場、全球市場和國際供應鏈有效地聯系起來。時至今日，中國是全球快遞市場中增長最快的市場。在此形勢下中國需要借鑒國際經驗，制訂更加有效和切合實際的相關法律和政策，以促進快遞產業的健康發展。
作者：趙玉敏 研究員 （商務部 研究院 中國對外經濟貿易研究部 主任）
