一、問題的提出
現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)分行業(yè)管理的體制存在的主要弊端是：
1、大面積職能交叉，多頭管理，責(zé)任不落實(shí)。按《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府投資的水利、交通、市政、房屋建筑工程項(xiàng)目屬政府采購(gòu)范圍，財(cái)政部門是管理的主管部門，但按行業(yè)規(guī)定，各行政主管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)內(nèi)或本產(chǎn)業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)管理工作。各類工程項(xiàng)目一般占80%以上的份額，從而使相關(guān)部門在工程建設(shè)招標(biāo)管理上形成了大面積的職能交叉，也增加了工作中的矛盾。例如，行政事業(yè)單位的房屋建筑，按建設(shè)部規(guī)定要向建設(shè)部門備案、按計(jì)劃部門規(guī)定要向項(xiàng)目審批部門備案、按政府采購(gòu)的規(guī)定還要向財(cái)政部門備案。酷似過去的國(guó)有企業(yè)，誰(shuí)都管，誰(shuí)都只管其中一部分，都有責(zé)任，實(shí)際是都沒有責(zé)任。
2、政出多門，沒有制約機(jī)制。各行業(yè)在招標(biāo)管理的同一職能上政出多門，各自一套，集招標(biāo)管理、招標(biāo)操作、項(xiàng)目建設(shè)管理、質(zhì)量驗(yàn)收、審核付款于一身，都在一個(gè)系統(tǒng)，設(shè)計(jì)、監(jiān)理等企業(yè)也是形式上的分離，沒有形成外部的有效制約。最典型的是去年焦點(diǎn)訪談報(bào)道的，由國(guó)家審計(jì)署查出的荊州長(zhǎng)江界碑的假工程案，就是沒有外部的有效制約，在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)由一人操縱的結(jié)果。
3、管理主體缺位，管理的專業(yè)性、連續(xù)性較差。在市縣基層建設(shè)、水利、交通、衛(wèi)生及國(guó)資、土地等所成立的招標(biāo)或拍賣管理機(jī)構(gòu)都是虛設(shè)的掛靠機(jī)構(gòu)，其人員也都是兼任。各行業(yè)主管部門在日常管理中，沒有（有的也確沒必要，一年只有一二個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目，如水利、交通工程等）專門的從事招標(biāo)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT人員，常造成日常管理主體事實(shí)上的缺位、管理的專業(yè)性連續(xù)性較差、管理的層面較低力度弱化、不能形成統(tǒng)一的管理合力。因此，也可以說管理工作處于相對(duì)缺位狀態(tài)，更談不上統(tǒng)籌考慮，形成系統(tǒng)性的最佳合力。
4、管理脫節(jié)，沒有實(shí)行項(xiàng)目的全程監(jiān)管。招標(biāo)的項(xiàng)目管理是從項(xiàng)目的資金預(yù)算、委托招標(biāo)直到招標(biāo)后的合同驗(yàn)收、資金支付、會(huì)計(jì)核算的全過程管理，每個(gè)環(huán)節(jié)都十分重要，如果沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤管理，就會(huì)造成招標(biāo)與后續(xù)管理脫節(jié)。對(duì)招標(biāo)后的中標(biāo)方案的執(zhí)行情況、工程建設(shè)中項(xiàng)目班子的到位情況、超預(yù)算或增加項(xiàng)目的檢查以及管理過程中與招標(biāo)相關(guān)的其他問題沒有實(shí)行跟蹤管理。現(xiàn)在存在的大量的中標(biāo)方案與實(shí)際建設(shè)方案不一致或施工中大幅增加工程預(yù)算，就是很好的例證。
二、模式的選擇
（一）三類機(jī)構(gòu)與三種模式
目前，與招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)有關(guān)的機(jī)構(gòu)有三種:
1、管理機(jī)構(gòu)。分兩種情況，一是分散管理，由各行業(yè)行政主管部門分別管理。如各行業(yè)的招標(biāo)管理辦公室等。二是集中管理，由政府成立綜合性的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室。如招標(biāo)投標(biāo)綜合管理辦公室（或管理中心）等。
2、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或叫操作機(jī)構(gòu)。一是官辦的由政府成立的采購(gòu)中心或招標(biāo)中心。二是民辦的分行業(yè)管理的各類中介招標(biāo)機(jī)構(gòu)。雖然二者都為代理機(jī)構(gòu)，但單位性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、業(yè)務(wù)劃分是不一樣的。三是業(yè)主，法律法規(guī)規(guī)定允許單位自行組織招標(biāo)的事項(xiàng)，這時(shí)的執(zhí)行主體就是業(yè)主自身。
3、服務(wù)機(jī)構(gòu)。如建設(shè)工程交易中心，它是歷史的特定產(chǎn)物，目前已明文規(guī)定與政府部門脫鉤。
不同模式的管理機(jī)構(gòu)（分散與集中）與不同性質(zhì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（官辦、中介或業(yè)主）的組合，形成了不同的運(yùn)行模式。二種模式的管理機(jī)構(gòu)加上三種不同性質(zhì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組合，就有六種不同的運(yùn)行模式。在管理機(jī)構(gòu)一定的情況下，僅從執(zhí)行機(jī)構(gòu)的選擇上來(lái)考察，主要有以下三種主要運(yùn)行模式:
1、政府管理機(jī)構(gòu)+政府招標(biāo)（采購(gòu)）中心。政府成立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
2、政府管理機(jī)構(gòu)+社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。政府不成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行職能由中介招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)完成。
3、政府管理機(jī)構(gòu)+業(yè)主。業(yè)主在政府管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下自行招標(biāo)。
（二）“專業(yè)化監(jiān)管、市場(chǎng)化運(yùn)作”模式
運(yùn)行模式的選擇必須本著職能整合、責(zé)任落實(shí)、效率提高、管理到位和有利項(xiàng)目全程管理為基本原則。考慮到機(jī)構(gòu)編制及政府職能與效率問題，以及招標(biāo)管理與操作的專業(yè)性連續(xù)性要求，在基層，與其成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)操作，不如成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)管理，只要管理到位，誰(shuí)來(lái)操作并不重要。因此，實(shí)行“專業(yè)化監(jiān)督，市場(chǎng)化運(yùn)作”的運(yùn)行模式更符合基層的實(shí)際。
1、專業(yè)化監(jiān)管——是從管理層面而言，就是把招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的管理職能統(tǒng)一授予或委托給一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)集中進(jìn)行日常管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)規(guī)則制定、備案監(jiān)督、后續(xù)檢查、違規(guī)處理等，為了與現(xiàn)行分行業(yè)管理的體制相一致，可以實(shí)行“綜合執(zhí)法，分口處理”。
2、市場(chǎng)化運(yùn)作——是從操作層面而言，就是將大型或復(fù)雜項(xiàng)目通過招標(biāo)方式委托中標(biāo)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)行，一般項(xiàng)目，如金額不大的小型維修、裝修、改造類項(xiàng)目等則由業(yè)主在管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下自行招標(biāo)，這樣更符合基層實(shí)際，需要注意的是，對(duì)中介機(jī)構(gòu)要通過定期（一年或二年）招標(biāo)，綜合考慮執(zhí)業(yè)人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)、費(fèi)用優(yōu)惠、資質(zhì)等級(jí)、執(zhí)業(yè)質(zhì)量等基礎(chǔ)上擇優(yōu)選定。
三、模式的評(píng)價(jià)
（一）專業(yè)化監(jiān)管具有以下優(yōu)點(diǎn)：
1、有利于解決多頭管理的問題。水利、交通、市政、房屋建筑等各類工程項(xiàng)目一般占招標(biāo)金額80%以上的份額，集中管理，一家備案，可以有效解決各相關(guān)行政主管部門在工程管理上形成大面積的職能交叉，有利于明確責(zé)任。同時(shí)，對(duì)招標(biāo)中報(bào)建、備案監(jiān)管、開標(biāo)評(píng)標(biāo)、驗(yàn)收申報(bào)等手續(xù)環(huán)節(jié)集中管理后，能更有效地方便辦事，提高效率。
2、有利于形成外部的制約機(jī)制。集中管理，有利于解決各行業(yè)主管理部門在招標(biāo)管理上的政出多門，各自一套；避免部門行政長(zhǎng)官非法干預(yù)招標(biāo)工作及項(xiàng)目建設(shè)管理工作，可以形成有效的外部制約。
3、管理的專業(yè)性和連續(xù)性更強(qiáng)。在縣（市）基層，多數(shù)行業(yè)主管部門都沒有招標(biāo)管理的專職機(jī)構(gòu)和專門人員，因此，集中管理，有專門的機(jī)構(gòu)和人員，可以使管理人員更熟悉招標(biāo)管理的專業(yè)知識(shí)和政策規(guī)定，無(wú)論從責(zé)任心還是從規(guī)則程序的熟悉程度看，還是從項(xiàng)目的全程管理來(lái)看，都更有利。
4、符合管辦分離的要求。管辦分離是指職能分離，而不是指必須成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可設(shè)可不設(shè)。政府采購(gòu)法關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置是選擇性規(guī)定，不是強(qiáng)制性規(guī)定，即設(shè)區(qū)的市以上人民政府可根據(jù)需要設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，市以下沒作規(guī)定。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革意見的通知》中，明確指出“對(duì)不設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，要因地制宜，積極探索提高政府采購(gòu)資金效益的有效途徑和辦法”。政府不設(shè)置集中執(zhí)行機(jī)構(gòu)同樣符合法律規(guī)定和管辦分離的要求。
（二）市場(chǎng)化運(yùn)作具有以下優(yōu)點(diǎn)：
1、更符合政府的職能定位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府職能逐步由微觀管理和直接管理為主向宏觀管理和間接管理為主轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管是政府的主要職能之一，具體對(duì)招標(biāo)投標(biāo)這類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)管則是在制度安排的基礎(chǔ)上通過備案方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。招標(biāo)投標(biāo)的操作是一種市場(chǎng)行為，不屬政府的職能范疇，如果由政府成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)完成則與政府職能的內(nèi)在要求不相符。同時(shí)，市場(chǎng)能辦好的，就應(yīng)該由市場(chǎng)去完成，這樣更符合政府精減效能的原則。
2、中介機(jī)構(gòu)操作更具專業(yè)性和競(jìng)爭(zhēng)性。由于項(xiàng)目的多樣性（房屋、水利、道路、裝飾等）和專業(yè)性，使得政府成立一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)很難完成繁雜的招標(biāo)工作,因?yàn)槭艿骄幹婆c人員成本的制約不可能大量增加各類專業(yè)人員。由相關(guān)行業(yè)的中介機(jī)構(gòu)操作，更熟悉，更專業(yè)，更細(xì)致，效果可能也更好。同時(shí)，通過公平競(jìng)爭(zhēng)選擇中介機(jī)構(gòu)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有利于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，合理利用社會(huì)資源，提高招標(biāo)和采購(gòu)效率。
3、一般項(xiàng)目由單位自行操作可以減少阻力，同時(shí)節(jié)省成本。簡(jiǎn)單或一般通用項(xiàng)目由業(yè)主或招標(biāo)人在管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下按要求自行操作，可以調(diào)動(dòng)單位參與的積極性，減少工作中的矛盾和阻力，同時(shí)，由于節(jié)省了委托費(fèi)用，為政府節(jié)約了支出，提高了資金的使用效益。
4、有利于加強(qiáng)項(xiàng)目的后續(xù)管理。由于綜合管理機(jī)構(gòu)是常設(shè)的專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，可以有較多的時(shí)間和精力從事監(jiān)督檢查和項(xiàng)目的全程管理，從而真正做到責(zé)任落實(shí)，管理到位。
